近期，吉林、山东省出台电价调整政策，自备电厂需要缴纳高额的交叉性补贴，这将对电解铝企业和电解铝行业产生较大影响。政策出台的背景是什么？目前各省推进情况如何？自备电企业到底需要缴纳多少费用？对电解铝企业和行业带来的影响有多大？
这些问题目前市场上鲜有详细分析，安信有色团队结合政策梳理和近期草根调研情况，针对市场关于自备电征缴费用的一些重要问题进行如下深入解读。
核心观点：
政策从严，电解铝自备电厂正面临费用征缴甚至补缴的压力。从《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》到《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》，关于自备电三类费用（政府性基金、交叉性补贴、系统备用费）的征缴在中央层面已有较为清晰的定义，费用征缴规范化和严格化将是大势所趋，且政府性基金存在补缴的可能，实际执行则依靠地方政府和企业协商以最终确立。
降电费政策的推进使得政策性交叉补贴在各省加速落地，山东省具有一定的示范效应。《关于利用扩大跨省区电力交易规模等措施降低一般工商业电价有关事项的通知（发改价格〔2018〕1053号）》明确了督促自备电厂承担政策性交叉补贴为降电价中重要一环，进而加快了政策交叉性补贴在地方政府的落地。截至目前，吉林、四川以及山东已出台了交叉补贴征缴标准，新疆、广西、云南、河南等省份在8月已出台降电费相关文件，但暂未提及交叉性补贴额度。山东省作为全国电解铝产能最大省份，具备一定示范效应，其他电解铝主要产区后续也有望出台相关交叉补贴政策。
山东省电解铝企业面临较大成本压力，铝价变化需关注高成本区域政策变化。我们的测算表明，按照山东省物价局近期文件要求，2018年7月1日～2019年12月31日缓冲期内交叉性补贴为0.05元/度，相应自备电厂电解铝吨成本增加约675元；如果考虑到此前部分企业未缴政府性基金，合并政府性基金缴纳带来的影响，缓冲期间电解铝吨成本合计增加约1068元；若后续还有政府性补缴等政策落实，成本压力还有进一步上升的可能。2020年缓冲期过后，交叉性补贴按文件要求将升至0.1016元/度，自备电厂电解铝吨成本将再提升约695元。需要高度关注的是，交叉性补贴的缴款具有鲜明的地方特色，据我们了解，目前山东省有关部门正与铝企就此政策的落实进行沟通，未来实际落地情况仍有变化的可能。考虑到山东电解铝企业位于全国边际成本曲线位置靠左，成本提升短期对铝价推动效应有限，但会使得边际成本曲线左端趋平；后续需关注河南、宁夏、青海等高成本产区的电力政策变化。
自备电成本优势被削弱，氧化铝渐成竞争焦点，西南地区优势凸显。根据上海有色网统计，国内2018-2020年电解铝规划新增产能共845万吨，其中广西、云南合计占比44%左右，内蒙占33%，新疆、山东无新增产能投放，西南地区已成为国内电解铝产能新的增长极。西南地区铝企多以外购水电为主，且8月已多次颁布降电价政策，政府性基金有所下降，但未提到交叉性补贴的缴纳。我们认为，不论是交叉性补贴征收还是政府性基金补缴本质上都在削弱自备电模式的优势，氧化铝将成为成本竞争力的焦点。考虑到海外氧化铝供应波动加大，国内铝土矿结构性短缺，氧化铝的稀缺性已逐步提升，广西、云南地区因具备充裕的铝土矿资源和低成本的氧化铝产能，未来地域竞争力将逐步凸显，值得重点关注。
风险提示：1）自备电交叉性补贴实际征收情况不及预期；2）自备电的政府性基金不再补缴；3）铝土矿、氧化铝供应紧缺低于预期；4）电解铝采暖季环保限产低于预期；5）电解铝下游需求不及预期。
1. 政策沿革和概念界定
自备电厂理论上需要缴纳政府性基金、政策性交叉补贴以及系统备用费三项费用，以下将通过三个核心政策文件来阐述此三项费用的定义和近期变化。
1.1. 《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》
2015年11月，国家发改委和能源局印发了《电力体制改革配套文件的通知》（发改经体〔2015〕2752号），其中《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》（以下简称"指导意见”）明确了企业自备电厂需承担社会责任并缴纳各项费用，具体来说包括：
第一，政府性基金。包括国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持基金和城市公用事业附加等依法合规设立的政府性基金。
第二，政策性交叉补贴。通常指电力企业按照政府的政策要求，对部分电力用户以低于成本的价格进行销售，由此产生的亏损通过提高其他电力用户价格产生的盈利或降低电力企业盈利水平来进行弥补。主要形式包括不同种类用户间的交叉补贴、不同电压等级间的交叉补贴等。（参见《对妥善处理电价补贴的几点思考》，广西电业，王左权(2017)）
第三，系统备用费。拥有并网自备电厂的企业应与电网企业协商确定备用容量，并按约定的备用容量向电网企业支付系统备用费。备用费标准分省统一制定，由省级价格主管部门按理补偿的原则制定，报国家发展改革委备案。
1.2. 《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》
2018年3月22日，国家发改委办公厅下发了《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》（以下简称“征求意见稿”），对全国燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见，堪称史上最严格的燃煤电厂整治政策，尽管该专项治理方案目前仅停留在征求意见稿层面，但政策方向和意图已较为明晰。关于自备电厂缴费问题，《征求意见稿》中指出：
第一，自备电厂应足额缴纳和补缴政府性基金及附加，各级地方政府不得随意减免或选择性征收。自2016年起欠缴的政府性基金及附加和系统备用费，应于2018年底前缴清；2016年前欠缴的政府性基金及附加和系统备用费，应于本文件引发之日起3年内缴清；个别数额较大、确有困难的地方，给予一定的宽限期，具体报征收部门确定。
第二，严格执行燃煤自备电厂政策性交叉补贴。以省为单位核定政策性交叉补贴水平，拥有燃煤自备电厂的企业必须与其他工商电力用户一样承担政策性交叉补贴。各省级电网政策性交叉补贴水平，由省级电网企业根据输配电价定价办法据实测算。
《征求意见稿》的重点在于提出了政府性基金补缴的方式和时点，而且由于其中提到2018年底这一关键时点，我们认为正式文件在2018年底前落地概率较大。
1.3. 《国家发展改革委关于利用扩大跨省区电力交易规模等措施降低一般工商业电价有关事项的通知》
2018年7月，国家发改委印发了《关于利用扩大跨省区电力交易规模等措施降低一般工商业电价有关事项的通知》发改价格〔2018〕1053号（以下简称“1053号文”），文中明确了，为了贯彻《政府工作报告》关于一般工商业电价平均下降10%的目标要求，将扩大跨省区电力交易规模、国家重大水利工程建设基金征收标准降低25%、督促自备电厂承担政策性交叉补贴等电价空间，全部用于降低一般工商业电价。以上规定自2018年7月1日起执行。
对自备电厂需缴费用的影响主要有：
第一，国家重大水利工程建设基金征收标准降低25%。不同省份重大水利工程建设基金有所不同，如山东此前为0.52分/度，降低25%将为0.39分/度，在其他项目不变的情况下，自备电厂政府性基金也就相应减少0.13分/度。
第二，承担政策交叉性补贴。不同省份情况不同，吉林省近期公布的政策交叉性补贴为0.15元/度，山东则有所不同，还设定有缓冲期。
综合以上的政策梳理，我们的总体结论是：自备电厂理论上需要缴纳政府性基金、政策性交叉补贴以及系统备用费三项费用，地方政府对三项费用具备较大裁量权，严格按规定征缴此三项费用的电解铝自备电企业并不多。一方面，政策性交叉补贴等缺少地方政策文件予以明确；另一方面，即使出台了相关政策，如各地的政府性基金，实际执行中仍存在部分企业不按规定上缴的情况。但是，随着自备电专项治理的深入推进，以及降电价政策对交叉性补贴的明确，电解铝自备电费用征收预计将趋于规范化和严格化。
2. 政策推进情况如何？
对于目前电解铝自备电厂而言，面临的费用征缴问题主要有二：
A：交叉性补贴&政府性基金费用数额
B：政府性基金是否需要补缴，从何时开始补缴
2.1. 交叉性补贴在部分省份已得到明确，预计将向其他省份扩散
山东、吉林、四川近期已发文明确了政策性交叉补贴的缴纳标准。“1053号文”牵涉到对于交叉性补贴和政府性基金的明确，本质上是在解决问题A。目前山东、吉林、四川已出台降低工商业电价政策，初步确定了各自的交叉性补贴和最新的政府性基金征收标准。
新疆、广西、河南等近期也出台了降电价措施，但并未明确政策交叉补贴的缴纳标准。新疆、广西、河南亦为电解铝大省，其在近期也出台了降电价的政策，其中政府性基金中重大水利工程建设基金有所降低，但并未明确提到对于交叉补贴数额的认定。考虑到像吉林、四川、山东省均有不同批次的文件，其他省份在后续的文件中也有可能看到对交叉性补贴的明确，需要持续观察。
?
2.2. 政府性基金补缴问题仍未最终确定
按照“1053号文”规定，2018年7月之后政府性基金征缴有望趋严。大部分省份都有相应的政府性基金缴纳标准，新疆也是在2017年9月就确定了政府性基金的缴纳标准。但是，部分自备电厂过去并未严格按照标准缴纳政府性基金。此次各地降电价政策出台预计会重新确定政府性基金数额，“1053号文”要求从2018年7月1日开始征收，过往补缴款项虽无法完全确定，但至少从2018年7月开始政府性基金征缴会严格化。
政府性基金补缴问题仍未确定，正式文件很可能在四季度出台。《征求意见稿》除了要求必须缴纳相关费用外，还提出需补缴政府性基金，本质是在解决问题B，不过目前还未见各省份有进一步的进展。按照《征求意见稿》要求，需将2016年起欠缴的政府性基金在2018年缴清，意味着2018年至少需要缴纳2016、2017、2018三年的政府性基金。
100万吨规模的电解铝厂（100%自备电），假设4分钱的政府性基金，则一年需缴纳5.4亿元，三年即16.2亿元，而对于2016年之前的欠缴则需在三年内缴完，对于企业而言历史欠款包袱过重，政府和企业需要协商权衡。但由于意见稿中提到了2018年底这一时间节点，预计正式文件在2018年底出台的可能性较大。
3. 电解铝企业和行业影响几何？
电费政策具有鲜明的地方特征，无形中造成了区域间在电力成本竞争力的差异。就目前情况来看，山东省电解铝企业面临的电费压力较大，其产业竞争力未来下降的可能性大；同时，考虑到氧化铝、铝土矿的资源优势，以及自备电比例较低，广西、云南未来的优势有望逐渐上升。
3.1. 山东省电解铝企业面临较大成本压力，短期对铝价的直接推动效应较为有限
山东省全国最大的电解铝生产省份，自备电比例为100%，且省内存在较多电解铝企业过往没有足额缴纳政府性基金，近期山东省物价局连发两个文件：
一是，《关于降低一般工商业电价及有关事项的通知》(鲁价格一发〔2018〕112号)（以下简称“112号文”）
二是，《关于完善自备电厂价格政策的通知》(鲁价格一发〔2018〕115号)（以下简称“115号文“）
按照文件内容，结合此前相关政策，山东省电解铝企业面临其将面临的成本影响主要在于：
一是交叉性补贴。“115号文”称，2018年7月1日-2019年12月31日缓冲期内自备电厂交叉性补贴为0.05元/度，2020年后即为0.1016元，按照吨铝电耗13,500度测算，缓冲期内自备电厂单吨成本多675元，缓冲期后单吨成本多约1370元。
二是政府性基金。如企业此前已缴纳政府性基金，则本此政府性基金从0.0504元降至0.0291元，节约0.0213元/度。但若企业此前没有缴纳政府性基金，则2018年7月1日后企业需缴纳0.0291元，预计铝单吨成本增加393元。
三是政府性基金补缴。目前还停留在征求意见稿阶段，地方政府也未有明确表态。
缓冲期内部分电解铝企业吨用电成本或增加1,068元。按照“115号”文，对于此前未缴纳政府性基金的山东电解铝自备电企业，后其在缓冲期间用电成本要高0.0791元/度（0.05+0.0291），对应电解铝吨成本增加约1068元，如果后续还有政府性基金补缴等政策落实，成本还有进一步上升的可能。
政府和企业还需协商，最终费用征收情况需持续观察。需要高度关注的是，正如我们前文分析所说，交叉性补贴的缴款具有鲜明的地方特色。而据我们了解，目前山东省有关部门正与铝企就此政策的落实进行沟通，未来实际落地情况仍有变化的可能。
山东省电解铝企业成本上升带来行业边际成本曲线左端趋平，对电解铝价格直接推升的效果较为有限。由于山东省电解铝占全国比重大，当地成本抬升对行业平均成本乃至电解铝价格有一定抬升作用，进而部分对冲成本端的负向影响。但短期看，由于山东省电解铝成本处于行业较低位置，即使增加675元生产成本仍不高；大宗商品价格通常与成本曲线最上端成本变化相关，短期内低成本的变化对价格的传导效果较为有限。
3.2. 高成本产区的政策变动须重点关注
河南、宁夏、青海等地电力政策后续值得关注。对于大宗商品而言，价格通常对边际成本右端产能的成本变化更为敏感，同时考虑到各地自备电自给率情况，河南、宁夏、青海等地区的电力政策变化值得关注，若后续此三大区域也出台相关交叉性补贴政策，预计将对电解铝价格产生较强的成本抬升效应。
3.3. 西南地区渐成产能投放重镇，氧化铝成本优势有望逐步凸显
西南地区替代山东、新疆，渐成新增产能投放重镇。2011-2017年，依托于煤炭和自备电优势，山东、新疆地区一直是新增产能投放大省。根据上海有色网统计，2018-2020年电解铝规划的新增产能供共有845万吨，其中广西、河南地区要占到44%左右，内蒙占33%，新疆、山东地区无新增产能投放。
西南地区水电铝优势凸显，氧化铝亦有优势。政策层面看，在发改委“1053号”文颁布后，广西、云南地区均颁布了多次降电价政策，政府性基金有所下降，但未提到交叉性补贴的缴纳费用。更为重要的是，不论是交叉性补贴的征收还是电力基金补缴本质上都在降低自备电模式的优势，氧化铝的竞争则显得尤为重要。考虑到海外氧化铝供应波动加大，国内铝土矿结构性短缺，氧化铝的稀缺性已逐步提升，广西、云南地区因具备充裕的铝土矿资源和低成本的氧化铝生产能力，未来地域竞争力将逐步凸显。
4. 风险提示
1）自备电交叉性补贴实际征收情况不及预期；
2）自备电的政府性基金不再进行补缴；
3）铝土矿、氧化铝供应紧缺低于预期；
4）电解铝采暖季环保限产低于预期；
5）电解铝下游需求不及预期。
