公用化是自备电厂最终最好的归宿
——写在《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案》正式文件发布之前
兼答凯盛融英媒体记者问
中国工业经济智库专家 中国首席社会责任官 赵秀富
2018年8月7日，在南游第二天，我回答了凯盛融英媒体记者关于燃煤自备电厂专项治理的提问，整理如下。
一、政策对燃煤自备电厂亮起红灯
2018年3月22日，国家发展改革委办公厅下发了《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》（下称专项治理方案），对全国燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见。其中两条被认为是亮起了政策的红灯：一是对于2015年电改（中发9号）文件公布之后，未经批准或未列入规划的燃煤自备电厂，一律停建停运；二是要让自备电厂补缴“政府性基金及附加和系统备用费”，而且给出了追缴时间表，相当于下了“最后通牒”——2016年前欠缴的部分可于3年内缴清；2016年后欠缴的部分应于2018年年底前缴清。因此，“专项治理方案”这个政策被人们普遍认为是史上最严格的燃煤自备电厂整治政策。
二、政策制定的背景
制定一个关于燃煤自备电厂的治理方案，其实要追溯到5年前甚至更早。2013年，国务院下发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发〔2013〕41号)，俗称41号文件。为了落实41号文件，相关部委分别召开实施细则制定座谈会。我作为电解铝行业的代表，有幸参加了国家发展改革委和工信部的座谈会。当时，国家发展改革委和工信部都遇到一个方向性问题，是支持还是反对电解铝企业配套建设自备电厂。
自备电厂支持派认为，煤电铝一体化经营，是最具成本竞争力的模式。因为电费占电解铝成本40%以上，是铝冶炼第一成本要素，铝企业建设自备电厂，自发自供，使得电解铝生产成本要比从电网上买电低三分之一甚至一半，有自备电厂的铝企业不仅在国内竞争中具有无与伦比的优势，而且在国际市场中也具有较强的竞争优势。
自备电厂反对派认为，自备电厂自身问题多多，很多项目都是违法违规项目，未核先建、未批先建、批建不符现象较严重；能耗指标、排放指标普遍偏高，与公用机组有明显差距；自备电厂运营管理水平偏低，运行可靠性较差；参与电网调峰积极性不高，承担应有的社会责任不够，特别是不交政府基金和其他应交税费，造成竞争不公平；而且，自备电厂几乎全部是燃煤发电，造成高排放、高污染，不利于生态文明建设和全球气候治理。
十八大后，党中央、国务院把生态文明建设提升到了“五位一体”总体布局的高度，习近平总书记特别强调绿色治理观，他说“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”此后，国家部委开始了对燃煤自备电厂的重视和治理。
2015年11月30日，国家发展改革委发布了（中发9号）文件，这就是《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，而《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》就是中发9号文件的6个配套文件之一，是国家首次专门针对燃煤自备电厂制定政策。“指导意见”从规划建设、运行管理、责任义务、节能减排、市场交易、监督管理等方面对燃煤自备电厂的规范化发展提出了明确要求，要求燃煤自备电厂按规定承担国家依法合规设立的政府性基金、与产业政策相符合的政策性交叉补贴以及公平承担发电企业社会责任等。这个文件所透露出的最重大的政策信息是，国家终于明确选择了自备电厂公用化的发展方向。
2017年5月，国家发展改革委、国家能源局下发《关于开展燃煤自备电厂规范建设及运行专项督查的通知》，并会同工信部、财政部、环境保护部等部门，分赴新疆、山东、内蒙古、江苏、广西、甘肃等六个省份开展了燃煤自备电厂规范建设及运行专项督查。这六个省属于自备电厂在发电装机总量中所占比例较高的省份。这次调查所掌握的情况，促使党中央、国务院下决心对燃煤自备电厂的乱象进行专项治理。
2018年3月，《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》下发，广泛征求各方意见。这个“专项治理方案”在电解铝行业引起了强烈反响，支持和反对的两种声音交锋激烈，各个省份也是意见不一，正式文件尚未出台，目前还在修改之中。
三、各方对“专项治理方案”的看法
争论的焦点集中在自备电厂补缴“政府性基金及附加和系统备用费”上。
（一）反方意见
1.一些自备电厂是在电力短缺时期鼓励发展起来的，是企业投入巨资、冒着巨大风险建设的，这相当于已经主动承担了国家电力事业发展的义务，履行了社会责任，现在还要追缴政府基金和附加费，对这一部分自备电厂是不公平的。
2.自备电厂与公用电厂性质不同，不应该用完全相同的标准对待。公用电厂对外卖电，是以盈利为目的；而自备电厂的电量自发自用，并没有作为商品进行市场交易，所以不能与公用电厂交同样多的政府基金和附加税费。
3.在要求自备电厂公平承担社会责任的同时，并未给予自备电厂公平享受补贴的权利。比如公用电厂能够享受国家对脱硫、脱硝、除尘的电价补贴，自备电厂从来没有享受过政策补贴。
4.即便自备电厂也该缴纳政府基金和附加费，但即便算上这些费用，自备电厂的发电成本也远低于公用电厂，因此，不交政府性基金和附加费并不是自备电厂低电价的主因。反思一下，公用电厂是不是也应该进行深化改革、大幅度降低电费？
（二）正方意见
1.钢铁、水泥、电解铝、石油化工等高耗能用电行业自备电厂的建设，直接造成了发电行业的重复建设，是促使火电行业和这些高耗能行业无序扩张、产能过剩的根本原因和主要推手。同时，自备电产能的爆发性增长，造成了公用发电体系发电小时大幅下降，以及发电、输配电、供电设施等资源和资金的巨大浪费。
2.高耗能行业燃煤自备电厂的建设，大幅度增加了煤炭消耗，大幅度增大了生态环境的污染，不控制自备电厂的发展，生态文明建设无从谈起，因此，自备电厂公用化是唯一正确的发展方向。
3.自备电厂的建设，严重扭曲了市场竞争环境，彻底扼杀了科技、管理等其他生产要素的作用，企业竞争力被电价“一票否决”，催生了“电价差利润”，资本逐利的结果，导致投资者和能源企业拼命发展电解铝，而电解铝企业拼命发展自备电厂，扰乱了煤、电、铝三大行业的正常发展秩序，破坏了公平竞争环境。
4.很多自备电厂项目根本就没有经过国家批准、备案，属于违法违规建设；自备电厂建成后，普遍未按规定缴纳政府性基金及附加税费；有的未按规定参与电力调峰，拒绝承担社会责任；有的自备电厂环保设施不达标，造成严重的环境污染。燃煤自备电厂问题多，不治理，依法治国在产业、在经济领域就难以落地，就会成为一句空话。
四、政府性基金和附加费都有哪些
在电网售电价格中，政府性基金包含国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持资金等。附加费包括城市公用事业附加费、工商业补贴居民、城市补贴农村、高电压等级补贴低电压等级等政策性交叉补贴费。企业建设自备电厂，所需电量自发自用，这部分电量过去没有承担这些政府性基金和政策性交叉补贴费用。这些政府性基金和附加费一共是多少？这个很复杂，各个地方都不一样，用户用电的性质不一样，征收的金额也不一样。低的几分，高的一毛多，差别还是比较大的。
五、您对“专项治理方案”有什么判断？还能不能正式发布？何时发布？
“专项治理方案”（征求意见稿）出来之后，反馈的意见很多，意见内容也很激烈，因此媒体界担心这个政策会胎死腹中。
但我明确告诉大家，这个政策一定会正式颁发。我要强调的是，国家对燃煤自备电厂进行专项治理，决非心血来潮，而是推进电力体制改革的重要组成部分，是长期以来电力体制改革虽然举步维艰但始终没有放弃的结果，而专项治理燃煤自备电厂是深化改革迈出的重要一步。有一点判断是确信无疑的，那就是电解铝企业自备电厂在缴纳了政府性基金和附加费后，电解铝的生产成本与没有自备电厂的电解铝企业已相差不大，“电价一票否决竞争力”的现象在电解铝行业会成为过去。如果从自备电厂环保达标的硬约束、履行社会责任的高要求以及自身供电的安全性等方面全面考量，一些有自备电厂的电解铝企业会感觉到没有自备发电的必要，担这么多风险收益还不丰厚，还不如放弃自备、直接购买网电。这样，专项治理燃煤自备电厂的政策目的就达到了，政策要的就是这样的效果。我认为，自备电厂公用化，是深化改革的方向，也是自备电厂最终的最好的归宿。
至于这个“专项治理方案”何时正式出台，我觉得各地区经济水平不一样、发展进程不一样、过往收费尺度不一样、自备电厂性质不一样，追缴基金和附加费比较复杂，会有一个比较长的审核测算对照过程；当然还会吸收一些反馈意见，也会对追缴款额的大小、追溯的时限、追溯的范围进行必要的调整，但终将会出台，我个人认为应该会在2018年会成政策的调整修改。
我始终认为，国家制定铝产业调控政策，应该以自备电厂公用化为方向。在国家发展改革委和工信部的座谈会上我曾说过，无论是从维护市场公平竞争环境还是保护生态环境来讲，都应该严格控制而不是鼓励燃煤自备电厂的发展。我甚至还说过，今天我们是专门研究如何化解电解铝产能过剩的问题，但如果放任高能耗企业都建自备电厂，那么，要不了三年，部委又会召集我们来开会，专门研究化解发电产能过剩的问题。
现在看起来，还真的被我不幸言中。
六、自备电厂形成的历史原因
高能耗行业自备电厂的形成原因比较复杂，但根据梳理，主要有两种情况。
第一种情况是为国分忧型——为缓解电力供应短缺状况而建设自备电厂。20世纪90年代初，全国进入电力供需紧缺时期，公用电厂无法满足经济发展对电力快速增长的需求。为解决电力供需矛盾，中央政府开始出台措施鼓励“多家办电”，支持电力市场形成多元化投资主体。自备电厂的出现，一方面满足了企业自身的大工业用电需求，另一方面也可以兼顾周边企业和居民的用热需求。应该说，这一时期建设的燃煤自备电厂，对我国经济和工业的快速发展做出了历史性贡献。
第二种情况是自身功利型——为获取电价差利润而建设自备电厂。我在铝行业工作了三十多年，深感电价对电解铝企业的重要性，可以说是性命攸关。煤电铝一体化经营的模式，确实是最经济、最有竞争力的模式，也是铝的从业者一直以来的盼望和追求。但是，进入21世纪以来，特别是近10年来，人们发现发电、供电和电解铝行业有一个天大的政策漏洞，就是政策的不公平可以为经营电解铝带来巨大的电价差利润。不公平的根源是一些企业可以建自备电厂，而另一些企业不准建自备电厂。比如守法遵规的企业都要遵守产业政策、履行自备电项目报批程序，国家不批准就不敢越雷池半步；而另外一些企业则无视产业政策，不走报批之路，先建起来再说。而相关部门也是睁一只眼闭一只眼，予以默许，地方政府更是出于地方经济发展的需要支持自备电厂发展，即便不唯GDP马首是瞻，也要为“为官一任、造福一方”有所作为。这一期间，没有履行相关手续的自备电厂如雨后春笋般在全国各地冒出来，电解铝企业的自备电厂绝大多数就是在这一时期建设起来的。此后，电解铝行业就形成了冰火两重天的现象：有自备电厂的铝企业自发自供一度电两毛钱，没有自备电厂的铝企业在电网买电一度电要花四毛多甚至五毛多，两者的生产成本相差三四千块，成本差距太大，根本不是在同一平台上竞争。于是，有自备电厂的铝企业收获着暴利的喜悦，没有自备电厂的铝企业承受着亏损的痛苦。只是坑苦了那一众守法遵规的优秀铝企业家们，他们由于没有违法违规建设自备电厂而导致企业连年亏损、被免职或被提前退居二线，就像持刀剑冷兵器的古代将军与持激光枪火箭炮的现代战士相距500米交火，结果是古代将军被戴上一顶败军之将的帽子一样——这是时代冤屈了他们！
以上我说的就是燃煤自备电厂形成的两种情况。显然，第一种情况的自备电厂是为国家分担供电紧张之忧而建设，第二种情况的自备电厂是以自身赚取丰厚的电价差利润而建设，在自己获得巨额利润时，顺带践踏了国家的法律法规、造成市场竞争环境不公、行业秩序混乱和国家的资源资金的巨大浪费。
七、自备电厂的建设显著拉低了火电设备利用率
高耗能行业自备电厂的建设是一种典型的重复建设，它严重冲击和扰乱了产能输能用能行业（铝行业、发电行业、供电行业）的市场秩序，导致全国火电厂设备利用率越来越低。我看到一组相关数据，的确是非常震惊的：2017年全国火电设备利用小时低至 4165 小时，而国际金融危机爆发之前，全国火电设备平均利用小时在5160小时，这就是说，近10年，火电设备利用时间下降了1000小时。而这里还有一个内情：自备电厂发电是给自己用的，设备利用率通常是很高的，一般都在6000小时以上，如果考虑到这个要素，那么，公用火电厂的设备利用率将肯定在4000小时以下。高能耗行业自备电厂的泛滥，不仅造成国家资源和资金的严重浪费，而且加重了生态环境的污染，国家和人民成为实际上的最大受害者。
八、全国自备电厂装机情况
国家发改委数据显示，截至2016年底，全国企业自备电厂装机容量已超过1.42亿千瓦，占全国电力总装机的8.6%。其中，自备煤电装机容量1.15亿千瓦，占全部自备装机总容量的81%。目前，全国自备电装机容量第一大省是山东省，超过3000万千瓦，占全省总装机容量的31%，而且2013年以后违规建成或在建机组装机容量超过2000万千瓦。新疆自治区自备电装机容量占总装机容量的比率是全国最高的，全疆自备电厂装机容量达2000多万千瓦，占全区火电装机总容量的40%。
九、电力改革有没有最新政策？
7月18日，国家发改委会同国家能源局联合印发了《关于积极推进电力市场化交易进一步完善交易机制的通知》和《全面放开部分重点行业电力用户发用电计划实施方案》两个文件，与电力改革息息相关。
《通知》提出，选择煤炭、钢铁、有色、建材4个行业全面放开发用电计划，实现完善价格形成机制。通过4个行业试点的工作积累，随后将逐步全部放开发用电计划的行业数量，真正实现电力市场化改革稳妥和积极的推进。
《方案》实际上是《通知》的实施细则，旨在鼓励重点行业电力用户全部开市场化交易。
在我看来，这一新政其实也是自备电厂公用化的系统文件，放开电力的市场交易，是为建立电力公平市场环境扫清道路。
后续政策还会继续发布，请拭目以待。（赵秀富）
