创新和完善促进绿色发展价格机制·专家解读
完善环保电价政策 打好污染防治攻坚战
王金南
打好污染防治攻坚战是党的十九大作出的重大决策部署。在过去10多年的大气污染治理和电力行业减排中，环保电价政策起到了关键的支撑作用，预期在蓝天保卫战中的作用会更加明显。除了之前早已明确的环保电价政策外，国家发展改革委近日印发《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（以下简称《意见》），进一步明确要完善差别化电价政策，利用价格杠杆促进节能减排，必将对打赢污染防治攻坚战发挥积极作用。
环保电价政策促进节能减排
环保电价政策是通过价格杠杆影响生产者和消费者行为，从而引导生产者或消费者朝着节能环保方向努力的价格政策。环保电价政策包括燃煤电厂二氧化硫、氮氧化物、粉尘减排和超低排放的电价支持政策，行业差别化电价政策和居民阶梯电价政策等。环保电价政策在节能减排和环境保护方面发挥的作用主要体现在促进行业转型升级、电厂污染减排、消费行为改变等方面，目前已经取得了很好效果。
为有效发挥价格杠杆的激励和约束作用，近年来，国家陆续出台政策文件，明确了脱硫电价加价标准为每千瓦时1.5分钱，脱硝电价为每千瓦时1分钱，除尘电价为每千瓦时0.2分钱。2015年国家又出台了对燃煤电厂超低排放电价支持政策。2017年9月，国家发展改革委印发《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，要求完善“煤改电”电价政策，在适宜“煤改电”的地区，要通过完善峰谷分时制度和阶梯价格政策，降低清洁供暖用电成本。合理确定采暖用电量，鼓励叠加峰谷电价，明确村级“煤改电”电价政策，降低居民“煤改电”用电成本。国家发展改革委还出台了《关于运用价格手段促进钢铁行业供给侧结构性改革有关事项的通知》，决定自2017年1月1日起，对钢铁行业实行更加严格的差别电价政策和基于工序能耗的阶梯电价政策。
电价补贴政策有效地促进了电厂污染减排。在环保电价政策的激励下，发电企业实施脱硫、脱硝及除尘设施改造的积极性明显提高，有效促进了减排目标实现。截至2017年底，全国已投运火电厂烟气脱硫机组容量约9.2亿千瓦，占全国火电机组容量的83.6%，占全国煤电机组容量的93.9%，如果考虑具有脱硫作用的循环流化床锅炉，全国脱硫机组占煤电机组比例接近100%；已投运火电厂烟气脱硝机组容量约9.6亿千瓦，占全国火电机组容量的87.3%；超低排放机组在全国燃煤机组中的占比超过70%，发电量占比约为75%。可以说，中国建立了世界上最大的电力行业清洁体。从减排量来看，“十二五”期间电力行业已经超额完成调控目标。同时，环保电价政策也推动清洁能源和非化石能源的发展。从发电量来看，我国煤电占比已经下降至57.9%。
差别化电价政策促进高耗能行业减排和升级。以水泥行业为例，在阶梯电价政策实施前，有20%左右产能的生产线达不到国家规定的能耗标准。阶梯电价实施后，水泥企业技术改造积极性大为增强。据行业主管部门统计，生产线达不到能耗标准的企业中，一半左右被淘汰，一半升级改造达到了国家规定的能耗标准。
阶梯电价促进居民绿色消费，有效地调动了居民节约用电的积极性。随着户均消费电量的增长，每千瓦时电价逐级递增。对居民用电实行阶梯式递增电价可以提高能源效率，通过分段电量实现细分市场的差别定价，在提高用电效率的同时补贴低收入居民。同时，家电节能补贴新政的出台，让全民消费目光瞄准了节能家电的选购，消费者对节能家电的青睐度明显上升。家电节能惠民补贴政策的推出，不仅刺激了消费政策的延续，而且指明了家电行业节能型产品的发展趋势，有力助推了全国绿色消费的升级。
政策亟需完善的主要方面
电力行业持续减排需要持续的环保电价政策。我国脱硫机组容量已逾8亿千瓦，其中90％以上是近10年建成投产的。虽然电力环保政策取得一定效果，但是电力行业还要全面推行超低排放，而且脱硫、脱硝、除尘和脱汞等设施的运行也需要大量资金。近年来，受电煤质量变差、含硫量普遍升高的影响，电力企业已消耗巨资对不能达标的脱硫装置进行了不同程度的技术改造。由于排放限值大幅加严，在电煤质量短期内得不到根本好转的条件下，势必又将开展新一轮的现役机组脱硫改造，部分设施甚至要推倒重建，火电企业资金压力巨大。现阶段，基于市场的电价形成机制尚未有效形成，而电价政策制定中要特别考虑电价引导投资的功能。电价呈现给投资者的信号既不能引导投资过剩，更不能产生投资不足。电力工业资金密集，投资过剩会造成资源占用或闲置损失，而投资不足会导致电力供应短缺。因此，需要建立一个稳健、持续、可预期的环保电价政策体系。
差别化电价作用空间有待扩大。在一些地方有差别化电价政策的成功经验，但还没有全国推广，差别电价执行力度不够。由于多数省份执行差别电价政策的产业类别和行业目录更新不及时，未实行动态管理，导致政策执行力度不够，实际执行差别电价的范围偏小，企业之间存在不公平现象，影响了差别电价政策执行效果，也不利于节能减排政策的实施。另外，对于惩罚性电价政策，各地重视程度不一致，尚有部分省份未出台惩罚性电价实施办法；已出台惩罚性电价实施办法的省份，由于对行业限额标准、加价标准、征收范围、收入的使用等存在不同认识，以及与差别电价在执行范围上存在一定冲突等原因，也致使惩罚性电价政策执行参差不齐，使对高能耗高排放的惩罚性电价政策未得到全面贯彻。
清洁能源和清洁生活方式的激励机制还不够。我国清洁能源资源禀赋与需求呈逆向分布，西部地区风光水资源富集，集中开发后不能就地平衡消纳，需要大规模外送。而长期以来我国电力都是按省域平衡、就地消纳为主，缺乏清洁能源跨省跨区消纳的政策和电价机制。目前，东中部地区集中了全国三分之二以上的煤电，严重超出环境的承载能力，但由于考虑省内产业发展、地区生产总值增长以及就业等方面因素，一些东中部省份仍然积极争取新建燃煤机组，而不愿意使用省外的清洁电能，导致水电大省富余电力无处可去。另外，还存在电源与电网发展不协调，清洁能源外送通道建设滞后等问题，跨省份输电能力亟待加强，需要建立有利于打破省间壁垒、促进清洁能源跨省份消纳的电价机制和清洁能源配额制度。农村“煤改电”是推进北方清洁取暖、治理大气污染及改变农村生活方式的重要措施，目前存在取暖设备耗电量高、取暖效果差的问题。“煤改电”不是简单的取暖设备更换，它是一项社会系统工程，这其中不仅有电网企业的线路改造、供热企业的用电价格，还应该有供暖设备的应用、维护、保养等问题。取暖成本是影响用户使用电采暖的关键因素，降低电采暖成本，需要从市场机制、完善价格政策和技术创新等多方面发力。
《意见》提出的新举措
为了更好地利用电价政策促进节能减排和环境保护，《意见》在完善实施差别化电价、鼓励绿色消费方面提出如下政策。
清理取消对高耗能行业的优待类电价政策。全面清理取消对高耗能行业的优待类电价以及其他各种不合理价格优惠政策，各地对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁止自行实行电价优惠和电费补贴。
完善差别化电价政策。严格落实铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁、黄磷、锌冶炼等7个行业的差别电价政策，对淘汰类和限制类企业用电（含市场化交易电量）实行更高价格。各地应及时评估差别电价、阶梯电价政策执行效果，可根据实际需要扩大差别电价、阶梯电价执行行业范围，提高加价标准，促进相关行业加大技术改造力度、提高能效水平、加速淘汰落后产能。鼓励各地探索建立基于单位产值能耗、污染物排放的差别化电价政策，推动清洁化改造。
完善峰谷电价形成机制。加大峰谷电价实施力度，运用价格信号引导电力削峰填谷。省级价格主管部门可在销售电价总水平不变的前提下，建立峰谷电价动态调整机制，进一步扩大销售侧峰谷电价执行范围，合理确定并动态调整峰谷时段，扩大高峰、低谷电价价差和浮动幅度，引导用户错峰用电。
此外，利用电价支持政策鼓励绿色交通，降低污水处理企业用电成本。对实行两部制电价的污水处理企业用电、电动汽车集中式充换电设施用电、港口岸电运营商用电、海水淡化用电，免收需量（容量）电费。
（作者系中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长）
