坚持“权责一致”深化重大事项决策授权制度改革——中铝集团授权制度改革侧记
2020年初以来，中国铝业集团有限公司先后全面修订印发三项重要决策授权管理制度，即集团《“三重一大”决策制度实施办法》《董事会、总经理办公会决策权限管理办法》《总经理工作规则》。这是集团贯彻党中央、国务院改革国有资本授权经营体制重大决策部署，实施集团国有资本投资公司试点方案，推动授权制度改革的重要举措，对深入推进集团上下各方面改革工作具有示范意义。
授权改革 势在必行
形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，这是以习近平同志为核心的党中央立足党和国家发展全局对深化国资国企改革作出的重要部署。
国务院《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号）首次列举了战略管控、财务管控、运营管控等国企集团管控模式和适用范围，为国企优化集团管控指出改革方向，即原国企原则上应按照“管资本”的模式，根据集团战略定位和子企业发展情况，优化集团管控模式，从集权式的运营管控模式转变为授权式的战略管控和财务管控模式，积极调整集团公司管理职能，给予子公司充分的放权授权。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，国资委重点要求国有资本投资、运营公司两类公司健全权责利相统一的授权体系，落实企业市场主体地位，加快实现从管企业向管资本转变。
2019年6月，国务院国资委制定下发《授权放权清单（2019年版）》。清单结合企业的功能定位、治理能力、管理水平等企业改革发展实际，分别针对中央企业、综合改革试点企业、国有资本投资运营公司试点企业以及特定企业，相应明确了35项授权放权事项，要求中央企业分类开展授权放权，加强行权能力建设，完善监督管理体系，建立动态调整机制。
作为国有重要骨干企业和中国有色金属行业的龙头企业，2018年12月，国务院国资委明确中铝集团为第3批11家国有资本投资公司试点企业之一。2019年9月，国资委下达《关于中铝集团国有资本投资公司改革试点方案有关意见的复函》，就授权放权作出明确要求。
要确保国有资本授权经营体制改革得到落实，必须紧紧抓住集团对“三重一大”事项的决策管理问题。中铝集团党组书记、董事长姚林指出，国资委批复集团国有资本投资公司改革试点方案是中铝的重要机遇，我们作为国有资本投资公司，对外有影响力，对内需要艰辛地改革和努力。授权制度改革是集团贯彻党中央国务院改革国有资本授权经营体制决策部署、落实中央巡视整改要求等大背景下，依据《国务院关于改革国有资本投资授权经营体制的方案》《国资委关于深化中央企业国有资本投资公司改革试点工作意见》等要求，落实央企总部去机关化问题的重要改革举措。
授权制度是集团管控的核心。集团自2014年6月规范董事会建设以来，形成以集团《公司章程》为核心，以《“三重一大”决策制度实施办法》《决策权限管理办法》为基础的决策制度和党组议事规则、董事会议事规则、总经理工作规则等为支撑的基本制度体系。
适应国有资本投资公司试点要求，对以“管企业”为特色的集团决策制度进行全面修订，实现以“管资本”为特征的集团授权制度改革势在必行。
强化顶层设计 积极稳妥推进
“管资本”模式下如何改革授权制度，实现“授得下、接得住、行得稳”？应该坚持和巩固什么、完善和发展什么？站在集团作为国有资本投资公司试点企业的发展新起点，集团领导班子加强顶层设计，明确改革方向，积极稳妥推进。
强化顶层设计，明确改革方向。集团党组和董事会高度重视授权制度改革，领导层认为授权制度改革对上承接授权履行出资人职责，对下主导集团内部国有资本布局和激励企业活力，事关集团改革发展全局。经过多次集体研究，明确集团从公司治理层面要形成分层架构、分级管控的管理体制，建立“集团（战略管控层）——板块事业部（资产经营层）——实体企业（生产运营和执行层）”三层管控架构，厘清权责边界，建立权力清单，形成以产权为纽带、以管资本为主、以公司章程和授权制度为管控核心的治理体系。
集团党组和董事会为授权改革把方向、定原则、提重点。姚林要求，要以国有资本投资公司试点改革为着力点和突破点，围绕中铝发展定位如何实现，坚持权责对等和市场化改革原则，在体制上进一步明确各层级权责。中铝集团总经理余德辉强调，集团“三横三纵三个全覆盖”的新型管控运营模式，为试点改革提供战略和管控支撑，要以管控体系优化为切入点，推进集团上下的实质性改革，开启“改革元年”新征程。外部董事一致认为，授权制度改革对中铝很有必要，董事会在承接股东授权权力的同时，要积极稳妥赋予经理层更大的经营自主权，以便高效应对不确定的市场竞争环境。
迅速部署启动，制订改革思路。2019年初，集团启动国有资本投资公司试点方案编制工作，研究室、董事会办公室与有关部门先后到宝武、国投、五矿、中粮、华润、中国建材等央企就方案编制及完善授权制度进行调研。在《集团国有资本投资公司试点方案》中明确了优化管控体系，加大授权力度的工作思路与具体措施。根据工作思路，董办牵头起草授权制度改革工作方案，并协调多个部门组成工作小组，分别明确主要职责及工作内容，以依法、规范、集体决策为原则，形成“权责一致、集权有道、分权有序、授权有章、用权有度”的修订思路。
广泛吸纳意见，全面梳理细化。如何界定好集团和各板块之间的边界，在战略投资、产权管理、资本运作、财务管理、考核监督等方面，分类明确授权放权的事项是修订工作中的重点和难点，必须充分发扬民主，广泛吸纳各方意见。工作组在广泛调研借鉴经验基础上，结合集团管控要求，牵头梳理出各项决策事项清单，先后召开研讨会议十余次，集思广益，对清单事项逐项研究讨论，三次征求总部部门、板块事业部和直管单位意见共349条，研究采纳312条。集团领导层对清单事项高度关注，多次专题听取工作汇报，对事项决策主体、权责事项、表述逻辑、条款使用范围、授权限额等方面严格把关审核，增强了决策事项清单的全面性和准确性。在制度修订过程中，工作组及时收集编印党中央、国务院、国资委有关国有企业授权经营体制改革文件，将最新的改革要求融入制度修订内容。
突出权责一致 依法规范授权
“三重一大”事项决策管理制度非常重要，但又十分复杂，涉及出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层的权责安排及其运作管理等问题。此次授权制度改革，采用“事项范围+权责边界+事项标准”的决策清单管理模式，对原制度在决策事项、授权管理、决策流程等方面进行重塑性修订，把权力责任清单“摆上桌面”，成为议事规则和制度文件必须遵守的“基本大法”。
实行清单管理，落实监管要求。建立监管权力和责任清单是国有企业改革的重点任务，国资委已经建立国资国企“三重一大”决策监管系统，清单管理符合国资委监管要求。清单管理的前提是清晰决策事项类属，明确事项标准和事项范围。工作组按照《国资委授权放权清单（2019年版）》规定，根据中央企业“三重一大”决策事项目录，结合集团经营业务实际细化分类。按照重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金使用标准，优化细分为4大类23小类事项。根据承接国资委授权放权事项、上收事项、向下授权事项类型，最终梳理形成董事会决策事项61项，党组决策事项33项，总经理办公会决策事项67项，“三重一大”决策事项142项，副总经理决策事项34项，实现决策主体和内容全覆盖，做到“重”有标准，“大”有量化。
厘清管控界面，依法规范授权。授权制度是一个权力体系链，每一项具体权责事项只有“不空白、不重复、不交叉”，才具备可操作性。首先，在决策层面确保了党在国有企业管理体制和管理制度中发挥重要作用，合理设定党组审定研究的“三重一大”事项范围，发挥政治核心和领导核心作用，把方向、管大局、保落实，抓住关键问题，确保企业决策符合中央路线方针政策和国家法律法规。第二，落实国资委对集团董事会的授权，将非上市公司员工持股、股权激励、股权跟投事项等25项国资委授权事项纳入集团董事会决策范围，强化集团战略引领、资源配置、资本运营和风险管控等能力，推动投资运营权利上移。第三，充分发挥经理层经营管理作用，集团董事会进一步加大对经理层授权力度，新增授权经理层经营决策事项37项，推动建立灵活高效的市场化经营机制。第四，全面厘清总部与板块、直管企业之间管控界面，推动生产经营职能下沉。集团总部明确17项授权板块决策事项，并根据不同板块实际实施分类授权，规范板块经营管理权，将总部决策清单以外的产业经营管理事项全部下沉到板块和重要子企业，激发各层级企业活力。
坚持能力匹配，严格授权约束。坚持能力匹配原则加强授权事项管理。例如对授权板块的固定资产投资项目，坚决防控与集团战略不符、财务能力不支撑、负债率不达标的项目投资。集团总部给板块一个投资决策框架，按战略方向把握，按负债率、投资能力水平划分，如在水平线以下，板块或企业自行决策。如在水平线之上，上报总部审批，集团总部把握战略方向符合性，板块和企业重点把握收益率。此次授权改革，对授权板块的14项事项设定了框架性约束条件，明确要求满足集团业务管理制度、业务边界划定和业务负面清单管理规定，集中体现了集团领导提出的“有多大权力承担多大责任”的授权思路，保障权力与责任同时发生、不可分割，行使权力的同时必须承担相关责任，且责任不能转移。
突出风险防控，强化行权监控。放权不能一放了之，不能陷入“一放就乱，一乱就收”的循环，授权放权要与事中事后监督同步，既要按照管资本的要求，从增强经营主体活力的角度，把该放的权利真正放下去，也要按照权责对等的原则，确保放得下、接得住、管得好。此次授权制度改革，坚持管放结合、防控风险原则，在放权的同时加强事中、事后监管，明确了决策事项执行报告机制，完善了决策执行监督检查及责任追究制度。在《集团董事会、总经理办公会决策权限管理办法》中增设“实施保障”章节，明确决策原则和程序、监督检查、责任追究、落实保障等要求。为保证集团重大决策事项落地实施，董事会授权董事长不定期召开董事长专题会，确保集团主要领导及时协调解决工作进展中的重大问题，掌握重大决策事项执行情况。这样的机制设计，对把住授权放权风险防控底线、确保风险可控、平稳运行具有重要作用，符合国资委关于授权与监管相结合、放活与管好相统一的原则。
修订后的授权制度，在内涵及体系上发生了显著变化。权责边界更加明确，严谨完备的制度体系使各治理主体独立运作、有效制衡、相互合作、权责明晰，党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用有效发挥，两个“一以贯之”要求集中体现。决策流程更加清晰，各治理主体行权履职有章可循、无缝衔接，针对需要多级决策的事项，明确每个层级的责任、决策顺序和权限。针对同一权责事项，不同治理主体行使论证权和审议权，但最终决策的权责主体具有唯一性，保障议事决策规范高效、运行顺畅、科学民主、风险受控。
改革永远在路上。姚林指出，集团国有资本投资公司改革已经启动，这是集团首次研究形成以放权为核心的授权制度，随着改革的深入要继续加强推进。改革的目的，就是把国企资产人格化的缺失尽可能补上，使大家更好地负起责任。制度在试行中要根据国资委有关授权变化以及公司运作实际需要，在实践中及时调整，权力要下沉到集团主业所属的重要板块，激发活力与积极性。各板块下一步将按照功能定位、治理能力、产业特点等企业发展实际，对所属企业开展分类授权，逐步扩大授权范围，不断拓展向下授权的深度和广度，为实现集团战略目标提供制度保证。
